當(dāng)前政策環(huán)境下國際ip-vpn業(yè)務(wù)的合法經(jīng)營模式解讀

根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)以及所涉基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)本身特征，國際IP-VPN業(yè)務(wù)應(yīng)歸屬于第一類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的第一類數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)，經(jīng)營者應(yīng)獲得許可證方可進(jìn)行經(jīng)營。增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者如要開展此種業(yè)務(wù)，則須和持證企業(yè)進(jìn)行合作?，F(xiàn)有相關(guān)法規(guī)和管理舉措有效地遏制了違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)行為的蔓延，也是現(xiàn)階段我國對相關(guān)市場進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。

自2008年1月4日工業(yè)和信息化部發(fā)出第一張國內(nèi)因特網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)（IP-VPN）業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證以后，關(guān)于國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)與國際IP-VPN業(yè)務(wù)的區(qū)別及其定位問題而引發(fā)的爭論一直未曾間斷，而爭論的焦點就是國際IP-VPN業(yè)務(wù)的定位以及與國際通信業(yè)務(wù)之間的關(guān)系問題。如果不能理清兩者之間的關(guān)系，并對國際IP-VPN業(yè)務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，就必然會影響我國國際電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管政策的落實，導(dǎo)致違規(guī)行為發(fā)生，從而影響電信市場有序、健康的發(fā)展。

國際IP-VPN業(yè)務(wù)應(yīng)歸屬第一類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)

在我國現(xiàn)行的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中，國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)歸屬于第一類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的第一類數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)。第一類數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)包括：因特網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送業(yè)務(wù)、國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)、公眾電報和用戶電報業(yè)務(wù)。盡管在《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中并沒有明確定義國際IP-VPN業(yè)務(wù)，但在國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)的描述中明確指出：“國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)是國家之間或國家與地區(qū)之間，通過幀中繼和ATM等網(wǎng)絡(luò)向用戶提供永久虛電路（PVC）連接，以及利用國際線路或國際專線（IPLC）提供的數(shù)據(jù)或圖像傳送業(yè)務(wù)”。ATM、FR與IP技術(shù)均屬于廣域網(wǎng)技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換均采用分組交換方式，而業(yè)務(wù)承載網(wǎng)也是采用分組數(shù)據(jù)交換網(wǎng)。從技術(shù)和業(yè)務(wù)上看具有類似的業(yè)務(wù)特點，均屬于分組數(shù)據(jù)通信方式。因此，利用國際專線或國際互聯(lián)網(wǎng)線路提供的IP國際閉合用戶群的數(shù)據(jù)通信服務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)屬于國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)，或簡稱為國際IP-VPN業(yè)務(wù)。

根據(jù)我國簽署的WTO協(xié)議，國際IP-VPN業(yè)務(wù)目前還不屬于對外放開的電信業(yè)務(wù)種類。

跨境、經(jīng)營性和閉合用戶群是國際IP-VPN的顯著特征

IP-VPN是利用IP隧道等基于TCP/IP技術(shù)，在公用通信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)之上組建的私有數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)，可以為用戶提供具有良好安全性和私密性的數(shù)據(jù)傳送虛擬專用通道。

目前普遍用于IP-VPN業(yè)務(wù)的組網(wǎng)方式有兩種：一種是構(gòu)建于互聯(lián)網(wǎng)之上，采用IPSec、L2TP、SSL等協(xié)議組建的IP-VPN業(yè)務(wù)網(wǎng)；另一種是利用多協(xié)議標(biāo)記交換（MPLS）技術(shù)通過IP網(wǎng)構(gòu)建的MPLS VPN專網(wǎng)。

國際電信業(yè)務(wù)是指：利用國內(nèi)外通信網(wǎng)絡(luò)開展的經(jīng)營性跨境電信服務(wù)業(yè)務(wù)。

由此可以得出：國際IP-VPN業(yè)務(wù)是指利用跨境IP通信網(wǎng)絡(luò)，采用TCP/IP協(xié)議，實現(xiàn)經(jīng)營性的跨境閉合用戶群數(shù)據(jù)傳送服務(wù)的電信業(yè)務(wù)。其最明顯的特征是：構(gòu)建跨境、經(jīng)營性的閉合用戶群，通過境內(nèi)外設(shè)置的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接點，實現(xiàn)國內(nèi)外電信業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)換，從而產(chǎn)生跨境國際業(yè)務(wù)流量。

筆者認(rèn)為，如果開展業(yè)務(wù)所構(gòu)成的閉合用戶群僅限于境外，可稱之為國外IP-VPN業(yè)務(wù)。如隨著國家電信企業(yè)走出去戰(zhàn)略的實現(xiàn)，一些企業(yè)在某國和/或某地區(qū)，或者在某些國家和/或某些地區(qū)依法申請了相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，而在其準(zhǔn)許范圍內(nèi)開展的IP-VPN閉合用戶群服務(wù)，我們可以將其看做是國外或境外開展的IP-VPN服務(wù)業(yè)務(wù)。

而如果開展業(yè)務(wù)所構(gòu)成的閉合用戶群僅限于境內(nèi)，則可稱之為國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)。如：依據(jù)《電信條例》等法規(guī)，依法獲得國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的企業(yè)，在境內(nèi)建立的閉合用戶群所提供IP-VPN業(yè)務(wù)，則可視之為國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)。只有出現(xiàn)經(jīng)營性的跨境閉合用戶群，從而產(chǎn)生跨境國際業(yè)務(wù)流量時，才稱之為開展的是國際IP-VPN業(yè)務(wù)。

依據(jù)以上分析可知，國際IP-VPN業(yè)務(wù)具有以下幾方面的特征。

第一，業(yè)務(wù)承載網(wǎng)。國際IP-VPN業(yè)務(wù)是通過國內(nèi)公用通信網(wǎng)絡(luò)和國際通信傳輸信道，以及境外通信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的IP虛擬專用網(wǎng)絡(luò)開展的電信業(yè)務(wù)。一次國際業(yè)務(wù)的完成需經(jīng)過的業(yè)務(wù)承載網(wǎng)絡(luò)，通常是由國內(nèi)和國外兩部分構(gòu)成的，因此，必然會存在國內(nèi)通信傳輸信道和國際通信傳輸信道的轉(zhuǎn)換點或業(yè)務(wù)匯聚點。

第二，業(yè)務(wù)用戶群。國際IP-VPN業(yè)務(wù)的運營者（包括境內(nèi)外合作者）是在利用跨境國際閉合用戶群經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)的。國際閉合用戶群的用戶站點（SITE）包括國內(nèi)及境外用戶站點，因而具有跨境電信業(yè)務(wù)用戶群覆蓋特征。

第三，業(yè)務(wù)經(jīng)營性質(zhì)。《電信條例》中描述的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可是針對經(jīng)營性電信業(yè)務(wù)而設(shè)立的。因此，只有開展經(jīng)營性的電信業(yè)務(wù)才涉及電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可問題。經(jīng)營性業(yè)務(wù)的特點通常體現(xiàn)在以商業(yè)盈利為目的開展的業(yè)務(wù)活動，一般是通過收費來盈利。因此，分析國際IP-VPN業(yè)務(wù)的相關(guān)費用支付特點，則明顯是由國際和國內(nèi)兩部分通信、維護(hù)、服務(wù)等費用構(gòu)成的。

第四，業(yè)務(wù)匯集點和跨境業(yè)務(wù)流量。經(jīng)營國際IP-VPN業(yè)務(wù)的運營者，在境內(nèi)外分別設(shè)立跨境業(yè)務(wù)匯集點和邊緣路由器（PE），境內(nèi)外業(yè)務(wù)利用匯集點設(shè)備構(gòu)成的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接平臺，可以實現(xiàn)境內(nèi)外業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)換。通常情況下，不同電信運營商使用的自治域（AS）是不同的（也存在同一個運營商使用多個AS情況），國內(nèi)通信傳輸信道與國際通信傳輸信道間的轉(zhuǎn)換，通常是通過連接在兩個自治域間的域間邊緣路由器（ASBR）設(shè)備而實現(xiàn)的。無論ASBR設(shè)備設(shè)置在境內(nèi)還是境外，跨境的國際通信電路是不可或缺的，從而必然會產(chǎn)生跨境國際電信業(yè)務(wù)流量。

綜上所述，筆者認(rèn)為：凡符合以上幾大特征而開展的經(jīng)營性IP-VPN業(yè)務(wù)，均應(yīng)屬于開展國際IP-VPN業(yè)務(wù)，而經(jīng)營以上電信業(yè)務(wù)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者是在經(jīng)營國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)，因而，必須獲得國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可。

可申請許可證或與持證企業(yè)合作進(jìn)行合法經(jīng)營

由于國際IP-VPN業(yè)務(wù)的用戶群具有跨境業(yè)務(wù)覆蓋特點，因而就其業(yè)務(wù)實現(xiàn)方式而言，基本業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)主要分為兩部分，即境外部分和境內(nèi)部分，而這兩個部分則通過國際通信傳輸信道相連接。

境外業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)是由境外用戶群的用戶站點構(gòu)成，而境內(nèi)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)則是由境內(nèi)用戶群的用戶站點構(gòu)成（圖1）。

就目前來看，國內(nèi)采用MPLSVPN方式合法經(jīng)營國際IP-VPN業(yè)務(wù)的主要經(jīng)營模式如下：

第一，由于我國目前電信行業(yè)實行的是分類電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理制度，因此，經(jīng)營國際IP-VPN業(yè)務(wù)的電信運營商必須首先獲得國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可。

第二，合法經(jīng)營者通常利用國內(nèi)公用通信網(wǎng)絡(luò)資源組建MPLS-VPN虛擬專用網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)絡(luò)中設(shè)置核心路由器（P）和邊緣路由器（PE），構(gòu)成境內(nèi)的MPLS-VPN骨干網(wǎng)；通過骨干網(wǎng)邊緣路由器（PK）與用戶網(wǎng)邊緣路由器（CE）的連接，使境內(nèi)用戶站點（SITE）接入MPLS-VPN骨干網(wǎng)。

第三，在骨干網(wǎng)覆蓋并設(shè)有國際通信業(yè)務(wù)出入口的城市，如上海、北京、廣州等地，設(shè)置若干業(yè)務(wù)匯集關(guān)口邊緣路由器和網(wǎng)絡(luò)到網(wǎng)絡(luò)接口（NNI）設(shè)備（或稱ASBR路由器），以實現(xiàn)國際業(yè)務(wù)出入境業(yè)務(wù)管理、國內(nèi)通信傳輸信道與國際通信傳輸信道的轉(zhuǎn)換，以及境內(nèi)外電信業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接。

第四，國際通信傳輸信道通過與境外業(yè)務(wù)匯聚點（PE）的連接，完成境內(nèi)外業(yè)務(wù)匯聚點的連接，從而實現(xiàn)境內(nèi)外業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通和國際IP-VPN業(yè)務(wù)的境外業(yè)務(wù)覆蓋。

第五，由于國外電信市場很大，單一電信運營商一般無法建設(shè)境外所有IP-VPN網(wǎng)絡(luò)接入點（POP）和業(yè)務(wù)承載網(wǎng)絡(luò)。因此，運營商通常需要與所涉及的業(yè)務(wù)覆蓋國或地區(qū)的電信運營商進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，通過共贏的合同或協(xié)議關(guān)系實現(xiàn)區(qū)域間的合作，分段負(fù)責(zé)相關(guān)的電信資源分配、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、客戶服務(wù)等事宜，從而構(gòu)成跨境國際閉合用戶群業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完成國際IP-VPN業(yè)務(wù)境內(nèi)外的覆蓋。境內(nèi)外電信運營商通過合作，互相介紹跨境用戶，從而實現(xiàn)了利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。

除此以外，構(gòu)建在互聯(lián)網(wǎng)上的IP-VPN業(yè)務(wù)也可以實現(xiàn)國際IP-VPN服務(wù)，這也是一種常用的業(yè)務(wù)實現(xiàn)模式。但由于此種方式所能達(dá)到的服務(wù)質(zhì)量水平和安全級別不高，尤其是作為一種經(jīng)營性的國際電信業(yè)務(wù)，通常很難獲得大企業(yè)的認(rèn)可，一般僅服務(wù)于中小型企業(yè)。此方式采用IPSec或SSL等點對點的安全協(xié)議在公用互聯(lián)網(wǎng)上提供加密的VPN服務(wù)。國際大型企業(yè)用戶通常比較青睞于采用MPLS-VPN方式，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部通信，互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)方式在許多情況下僅作為備份之用。

目前，國內(nèi)僅批準(zhǔn)了中國電信、中國聯(lián)通、中國移動三家基礎(chǔ)運營商從事國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)。因此，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有法規(guī)和政策環(huán)境下，國內(nèi)增值電信運營商要參與國際IP-VPN業(yè)務(wù)時，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)姆绞胶徒?jīng)營模式。

例如，當(dāng)國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)用戶提出跨境業(yè)務(wù)覆蓋需求時，國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)運營者應(yīng)依法經(jīng)營，即可考慮與國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證持有者簽訂合作協(xié)議，將境外用戶的業(yè)務(wù)委托給持證企業(yè)負(fù)責(zé)運營，而增值電信運營商只提供電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可范圍內(nèi)的國內(nèi)部分IP-VPN業(yè)務(wù)服務(wù)。

反之，如果境外電信運營企業(yè)希望實現(xiàn)境內(nèi)用戶業(yè)務(wù)覆蓋需求時，境外企業(yè)也應(yīng)與國內(nèi)持有國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的電信企業(yè)簽定合作協(xié)議，通過合作方式實現(xiàn)境內(nèi)業(yè)務(wù)的覆蓋。

現(xiàn)有法規(guī)和管理措施是現(xiàn)階段進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)

國際IP-VPN業(yè)務(wù)是國際通信業(yè)務(wù)，屬于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的一種。因而，該業(yè)務(wù)必然要受到國家國際通信業(yè)務(wù)管理政策的監(jiān)管。目前對于國際通信業(yè)務(wù)的管理，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，是對國際通信傳輸信道管理，即網(wǎng)絡(luò)層的管理，涉及設(shè)立國內(nèi)通信傳輸信道與國際通信傳輸信道轉(zhuǎn)接點等方面；另一方面，通過北京、上海、廣州設(shè)立的國際通信業(yè)務(wù)出入口局，對跨境電信業(yè)務(wù)的出入進(jìn)行管理。國家通過對國際通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的管理，實現(xiàn)對國際IP-VPN業(yè)務(wù)市場的監(jiān)管。

具體來講，相關(guān)運營商要開展此項國際業(yè)務(wù)，應(yīng)參照當(dāng)前的相關(guān)法規(guī)和政策，正確理解和把握，避免出現(xiàn)違規(guī)的經(jīng)營行為。

首先，按《電信條例》第七條規(guī)定，國家對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營按照電信業(yè)務(wù)分類，實行電信業(yè)務(wù)許可證管理制度。未取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的任何組織或者個人都不得從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。因此，任何國內(nèi)外企業(yè)，如果要在我國國內(nèi)經(jīng)營國際IP-VPN業(yè)務(wù)就必須持有工業(yè)和信息化部頒發(fā)的國際數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。凡未獲得相應(yīng)經(jīng)營許可而與國內(nèi)外非持證企業(yè)合作經(jīng)營國際IP-VPN業(yè)務(wù)的行為均屬于違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)行為。

而對于違規(guī)行為，《電信條例》第七十條中做出了明確的規(guī)定，即會對違規(guī)企業(yè)作出相應(yīng)處罰。

其次，根據(jù)內(nèi)地與港澳特區(qū)簽定的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（簡稱CEPA），港澳企業(yè)可以依據(jù)《外資投資電信企業(yè)管理規(guī)定》在內(nèi)地成立合資企業(yè)，申辦國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。港澳企業(yè)與內(nèi)地企業(yè)成立的合資企業(yè)獲得國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)經(jīng)營許可之后，也只能在內(nèi)地開展國內(nèi)IP-VPN業(yè)務(wù)，而不能因為是合資企業(yè)而違規(guī)經(jīng)營跨境國際IP-VPN業(yè)務(wù)。

另外，根據(jù)《國際通信出入口局管理辦法》規(guī)定，在境內(nèi)開展國際通信業(yè)務(wù)，必須經(jīng)國務(wù)院主管電信業(yè)務(wù)部門批準(zhǔn)設(shè)立的國際通信出入口進(jìn)行，任何組織和個人不得利用其它途徑進(jìn)行國際通信。未獲得國際通信業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，不得租用國際通信傳輸信道用于經(jīng)營國際通信業(yè)務(wù)，不得購買、自建或參與建設(shè)國際通信傳輸信道。任何用戶租用國際通信傳輸信道，只能在規(guī)定的范圍內(nèi)用于點對點的通信，并僅供用戶內(nèi)部使用，不得用于經(jīng)營電信業(yè)務(wù)。而具有國際通信設(shè)施服務(wù)和業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的基礎(chǔ)電信運營商，具有協(xié)助國家電信主管部門監(jiān)督管理之責(zé)。凡是發(fā)現(xiàn)租用國際通信傳輸信道無證經(jīng)營國際通信業(yè)務(wù)的企業(yè)都應(yīng)對其違規(guī)行為及時制止，并協(xié)助國家電信主管部門予以調(diào)查和處理。

最后，隨著國家改革開放的日益深入，尤其是電信行業(yè)對外逐步放開以后，國際電信業(yè)務(wù)需求迅速增長。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，一些企業(yè)鋌而走險，利用各種方式違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)，極大地干擾了國際電信業(yè)務(wù)市場的正常秩序，造成了合法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)企業(yè)的巨大經(jīng)濟(jì)損失，也嚴(yán)重地危害了國家信息安全。為此，國家電信主管部門聯(lián)合相關(guān)部委，多次采取專項治理行動，清理違規(guī)行為和整頓國際電信業(yè)務(wù)市場秩序，各有關(guān)部門聯(lián)合出臺了一系列專項管理措施和法律、法規(guī)，對經(jīng)營國際通信業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，制定出臺了對違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)的明確處罰措施。

如最高人民法院根據(jù)刑法相關(guān)規(guī)定于2000年4月28日出臺了《關(guān)于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋[2000]12號），其中明確規(guī)定，對違反國家規(guī)定，采取租用國際專線、私設(shè)轉(zhuǎn)接設(shè)備或者其它方法，擅自經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)進(jìn)行盈利活動，擾亂電信市場管理秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第225條的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪處罰。

2002年11月6日，信息產(chǎn)業(yè)部、公安部和國家工商總局《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)違法犯罪活動的通告》明確指出：“在中華人民共和國境內(nèi)，未經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)，未取得國際電信業(yè)務(wù)經(jīng)營資格的任何組織或者個人不得以任何方式從事國際電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。否則，一律視為非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)”。

2003年4月22日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<辦理非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)犯罪案件聯(lián)席會議紀(jì)要>的通知》，2007年9月29日，信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、國家稅務(wù)總局、國家工商總局等四部局發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合嚴(yán)厲打擊非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)違法犯罪活動的通知》，都對涉及違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)的行為有明確的處理措施，有效地遏制了違規(guī)經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)行為的蔓延，促進(jìn)了國際通信業(yè)務(wù)市場的有序、健康的發(fā)展，也是現(xiàn)階段我國對相關(guān)市場進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。